2023年上半年，常德市公平竞争审查工作联席会议办公室委托第三方机构对联席会议9家市直成员单位及2个区县政府部门2020年1月至2022年12月公平竞争审查制度的落实情况以及重点领域公平竞争审查实施成效进行综合评估。现就有关评估情况报告如下：

　　一、常德市公平竞争市场环境的总体评价

　　（一）企业调研工作基本情况

　　自2023年3月22日评估工作全面启动以来，评估小组向社会企业和公众发放《2023年常德市公平竞争审查工作实施情况（营商环境满意度）企业调查问卷》（详见附件8）共计3000份,后续回收的企业调查问卷共计2217份，回收率为73.9%；其中有效问卷2056份，有效率为68.5%。

　　（二）企业对常德市公平竞争市场环境的评价

　　1.企业认为常德市公平竞争环境逐渐改善

　　此次受访的对象主要是涉及工业和信息化、商贸物流、交通、科学技术四个领域的企业，还包括社会公众、个体工商户等其他类型的主体（如图一所示），为了解常德市公平竞争环境提供了全面、客观的意见。

图一

　　对问卷数据进行分析（如图二所示），有96%的受访企业对常德市的公平竞争环境较为满意，其中有44%的受访企业表示，常德市的公平竞争环境相较之前得到改善，但仍存在优化空间；仅有4%的受访企业表示常德市的公平竞争环境并未得到改善。

图二

　　2.企业认为常德市政策制定机关出台的文件更加注重贯彻公平竞争原则

　　公平竞争审查制度建立以来，常德市政府部门积极推动制度的贯彻与落实，不断优化营商环境、提升政府服务水平。对问卷数据进行分析（如图三所示），有97%的受访企业表示常德市政策制定机关出台的文件贯彻了公平竞争原则；仅有3%的受访企业表示常德市政策制定机关出台的文件未贯彻公平竞争原则。

图三

　　3.企业认为常德市政府深化“放管服”改革，对企业经营的干预程度逐渐减轻

　　对问卷数据进行分析（如图四所示），有86%的受访企业表示，未遇到过政府部门强制要求企业披露生产经营敏感信息，如商品或服务价格、成本、生产数量、销售数量、生产销售计划、经销商信息、终端客户信息等。

图四

　　如图五所示，有88%的受访企业反映，未遇到过政府部门对实施市场调节的商品或服务价格进行政府干预情况。如图六所示，有89%的受访企业表示，未遇到过政府部门要求经营者提供或扣留经营者各类保证金的行政行为。

图五

图六

　　如图七所示，有70%的受访企业认为常德市政府部门并未设置不合理或歧视性的市场准入和退出条件的情况；部分受访企业表示常德市政府部门个别存在设置不合理或歧视性的市场准入和退出条件的情况，但较2021年前有所改善，这部分企业占比为27%。

图七

　　4.企业对反垄断法、竞争政策和公平竞争审查制度的认知程度较高

　　对问卷数据进行分析，受访企业对反垄断法或竞争政策的认知程度较高，有71%的受访企业（如图八所示）表示知道《反垄断法》或竞争政策；相较而言，受访企业对公平竞争审查制度的认知程度不及反垄断法或竞争政策，只有63%的受访企业（如图九所示）知道公平竞争审查制度。

图八

图九

　　其中，对问卷调查结果中反馈的企业对《反垄断法》及其配套部门规章的了解程度进行分析（如图十所示），8%的受访企业表示运用过《反垄断法》及其配套部门规章且对其非常了解；17%的受访企业表示对此有过研究且相当了解；55%的受访企业表示听说过但了解不深入；12%的受访企业表示完全不了解，对《反垄断法》及其配套部门规章的了解程度完全处于空白状态；同时，有8%的受访企业表示有意向了解《反垄断法》及其配套部门规章的相关内容。

图十

　　（三）企业反馈：常德市公平竞争环境中存在的问题

　　1.部分企业认为政府信息公开程度有待提高

　　对问卷数据进行分析（如图十一所示），常德市政府部门围绕公平竞争审查制度所开展的信息公开工作力度仍有待加强。61%的受访企业对政府部门已出台政策措施之公平竞争审查评估报告以及根据公平竞争审查修改或废止相关政策的信息公开情况感到满意；但仍存在33%的受访企业不知道从何获取相关公开信息；有6%的受访企业直接表示无法获取相关公开信息。

图十一

　　2.部分企业认为政府部门发放的财政奖励或补贴仍存在不规范之处

　　在本次企业调查过程中，评估小组对政府部门发放财政奖励或补贴是否存在损害公平竞争的情形进行了重点调查。从整体上看（如图十二所示），有41%的受访企业认为，常德市政府部门向特定企业发放财政奖励或补贴时仍然存在不规范的做法，但较2021年之前有所改善；有3%的受访企业直接表示，常德市政府部门向特定企业发放财政奖励或补贴的做法很不规范。

图十二

　　评估小组对不规范的行为进行细分调查后发现，有70%的受访企业表示（如图十三所示），自身在2021年以后享受过政府部门根据企业纳税情况通过先征后返、即征即退等方式所给予的优惠，而此种优惠政策涉嫌违反《公平竞争审查制度实施细则》第十五条第二项。

　　而关于常德市政府部门是否存在对特定经营者减免、缓征或停征行政事业性收费、政府性基金、住房公积金的情形，有53%的受访企业认为此种情形个别存在，但较2021年前已有较大改善（如图十四所示）。

图十三

图十四

　　3.部分企业认为政府部门对反垄断法或竞争政策的宣传力度有待加强

　　受访企业了解反垄断法或竞争政策的渠道丰富多元。对问卷数据进行分析（如图十五所示），受访企业更倾向于选择网络（包括微博、微信等）了解反垄断法或竞争政策，占比为29%；其次是选择电视、广播了解反垄断法或竞争政策，占比为24%；再次是通过报刊、书籍了解反垄断法或竞争政策，占比为19%。除此之外，15%的受访企业表示通过相关部门组织的主题政策宣传了解到反垄断法或竞争政策；8%的受访企业反映是通过执法行动了解到反垄断法或竞争政策。还有5%的受访企业表示完全没有听说过任何宣传。在评估小组的走访过程中，部分受访企业表示政府部门应当加强对《反垄断法》、竞争政策以及公平竞争审查制度的宣传力度。

图十五

　　4.部分企业认为地方保护的问题仍然存在

　　从整体上看，有30%的受访企业认为常德市政府部门制定的涉及市场主体经济活动的政策性文件偏向于扶持本地市场主体（如图十六所示）。

图十六

　　对受访企业提及的曾遭遇的不公平情形进行分类梳理，有9%的受访企业提到，自身提供的商品、服务在进入本地市场时受到限制；有8%的受访企业提出，自身提供的商品、服务在进入本地市场时曾遭遇过歧视性价格和歧视性补贴政策；有8%的受访企业表示曾有过被排斥、限制或被强制要求在本地投资或者设立分支机构的经历（如图十七所示）。

　　并且在招投标领域存在部分损害外地经营者公平竞争的情形。针对是否存在排斥或者限制外地经营者参加本地招投标活动的问题，问卷数据显示，有3%的受访企业认为此种情形仍然大量存在；有32%的受访企业反映此种情形仍个别存在，但较2021年前有较大改善（如图十八所示）。

图十七

图十八

　　5.企业认为监管环境改善不明显最重要的原因是政府部门监管政策执行口径不统一、标准不一致

　　关于“政府部门对市场和企业的监管环境改善不明显”问题产生的原因，本次调查问卷设置了5个选项，分别是：监管政策条文不够清晰明确；政府部门监管力度不够；政府部门监管政策执行中，不同的区、不同的人执行口径不统一、标准不一致；政府部门对企业的监管执法结果没有向社会公示公开；企业对行政执法结果申诉效果不明显，并采取打分制收集受访企业的意见，最重要的原因赋10分，以此类推。对问卷数据进行分析，受访企业认为产生该问题最重要的原因是政府部门监管政策执行口径不统一、标准不一致，平均分为7分；其次是政府部门监管力度不够和监管政策条文不够清晰明确，平均分均为5分；最后是政府部门对企业的监管执法结果没有向社会公示公开和企业对行政执法结果申诉效果不明显，平均分均为4分。常德市政府部门需要加强执法管理的公平性，在监管政策执行中，对不同的区、不同的人执行口径统一、标准一致。

　　6.部分企业认为维权难以改变政府部门的决策，对维权结果没有信心

　　对问卷数据进行分析（如图十九所示），81%的受访企业在得知常德市政府部门制定相关政策将对所在行业造成实质影响时，会选择维护自身合法权益。这部分受访企业将采取的方式包括在政策制定机关公开征求意见时反映情况、主动向政府部门提出建议；但是，仍有19%的受访企业不会选择维护自身合法权益，这部分受访企业认为反映情况或提出建议不能改变政府部门的有关决策，因而不会采取相关维权行动。

图十九

　　7.企业认为市场竞争不公平的表现形式多样

　　对问卷数据进行分析（如图二十所示），关于常德市存在的市场竞争不公平的表现形式，有16%的受访企业认为是自然垄断的公用事业企业；有14%的受访企业认为是不诚信的企业实施侵权假冒行为；有13%的受访企业认为是小微企业在招投标、获取补贴等方面受到不公平待遇；有12%的受访企业认为是民营企业在市场准入、要素资源使用、政策扶持、融资贷款等方面没有得到一视同仁的对待，存在生产经营成本较高等问题；有9%的受访企业认为是互联网平台等大型企业滥用市场支配地位形成市场壁垒；有7%的受访企业认为是国有企业在缴纳税费、保障员工权利、承担社会责任等方面承担更高的成本；有7%的受访企业认为是外资企业享受超国民待遇；有4%的受访企业认为是外地企业因地方保护措施受到不公平待遇。此外还有18%的受访企业认为存在其他的表现形式，补充列举的表现形式包括：国有大型企业不平等对待民营中小企业、国有企业享受更多的优惠政策和补贴。

图二十

　　二、被评估单位公平竞争审查工作存在的问题

　　从现场调研及后续评估的情况来看，常德市各被评估单位在公平竞争审查工作开展过程中仍不同程度地存在一些问题，主要体现在以下几个方面：

　　（一）公平竞争审查的意识有待进一步提高

　　迎检工作准备情况是被评估单位公平竞争审查工作的认识程度和落实情况的重要体现。在本次实地走访过程中，常德市被评估单位均对第三方机构开展公平竞争审查评估工作予以积极配合，但仍存在部分成员单位对迎检工作的重视程度不足，具体表现为迎检时准备不充分、文件提供不全面。一是存在个别被评估单位公平竞争审查工作基本情况表填写不正确的情况，如内部审查的文件数量、修改后出台的文件数量或废止的文件数量、未发现问题的文件数量均相同；二是个别被评估单位的迎检材料未及时提交、未按要求提交，如常德市商务局。此外，督察指导工作是提升自我审查意识与提升审查能力的重要手段，在对被评估单位提交材料进行评估过程中，多数单位未对本单位公平竞争审查工作落实过程中的督察指导工作进行记录，常德市公平竞争审查工作的督察指导还有待加强。值得一提的是，石门县公平竞争审查工作联席会议办公室召开2022年公平竞争审查工作调度会暨培训会议，部署落实公平竞争审查考核工作，深化各单位对公平竞争审查工作重要性的认识，切实提高人员的审查业务能力和水平，推动公平竞争审查制度进一步有效落实，石门县的工作经验可供其他被评估单位参考。

　　（二）增量政策措施的公平竞争审查情况差异明显

　　内部审查是公平竞争审查制度中的核心审查机制，即要求政策制定机关在日常工作中制度化、常态化地承担自我审查责任。但常德市18个被评估单位的增量政策措施审查覆盖率不高。根据被评估单位提交的自我审查报告，常德市18个被评估单位对2020年至2022年新增的417份规章、规范性文件、其他政策措施进行了内部审查，其中常德市卫生健康委员会的审查文件数量为276份；部分成员单位2020年至2022年新增出台政策措施自我审查文件数量为0份，例如常德市乡村振兴局、石门县工业和信息化局、汉寿县科学技术局3个被评估单位。

　　由于各单位对审查范围的理解和判断不一致，导致各单位的自我审查文件数量差异较大。首先是市直单位之间存在差距。例如，常德市卫生健康委员会的自我审查文件数量为276份；常德市其余8个市直单位的自我审查文件数量合计72份。其次是区县单位之间存在差距。例如，石门县人民政府办公室的自我审查文件数量为41份；其余3个被评估单位的自我审查文件数量合计为21份。最后是市直单位和区县单位之间存在差距。例如，常德市卫生健康委员会的自我审查文件数量为276份，汉寿县被评估单位的自我审查文件数量合计为7份。上述现象在一定程度上影响了公平竞争审查制度的实际运行效果。

　　常德市被评估单位具体文件审查数据如下：

　　（三）公平竞争审查能力有待进一步加强

　　一是公平竞争审查专业人员配备严重不足。在实地走访的过程中，部分被评估单位仅有一位工作人员进行对接，全权负责迎检资料的准备、审查工作汇报以及文件的复印等工作。除公平竞争审查工作外，该位工作人员还兼任单位的其他工作。并且根据被评估单位反映，由于编制影响，各科室工作人员尤其是专业人员扩容难。部分被评估单位负责公平竞争审查工作的联络员是专业对口的法律人才，例如常德市科学技术局等；但大部分被评估单位的公平竞争审查工作由非法律专业人才负责。专业人才的缺乏不利于公平竞争审查制度的深入实施，兼具经济学、行政法知识素养的人才队伍有待进一步建立。

　　二是公平竞争审查人员专业素养不强。《公平竞争审查制度实施细则》较之《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，细化了审查标准和范围，对审查人员的专业素养、业务能力提出了更高的要求。部分被评估单位在公平竞争审查座谈会中提出，虽然单位出台了公平竞争审查内部工作机制，但在具体进行公平竞争审查时，仍然缺乏实操经验，难以把握审查标准的边界，反竞争政策措施识别能力不足。

　　（四）公平竞争审查程序有待进一步规范

　　《公平竞争审查制度实施细则》细致规定了公平竞争审查的审查范围和程序；《常德市人民政府办公室关于印发<关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施方案>的通知》（常政办发〔2017〕4号）对审查程序进行了具体规定，但在执行中部分被评估单位并未贯彻到位。  

　　《公平竞争审查制度实施细则》中第七条规定，“政策制定机关开展公平竞争审查，应当以适当方式征求利害关系人意见，或者通过政府部门网站、政务新媒体等便于社会公众知晓的方式公开征求意见，并在书面审查结论中说明征求意见情况。”但在被抽取文件附带的公平竞争审查表上，仍有部分被评估在单位征求利害关系人意见或向社会公开征求意见一栏不予说明具体情形及理由或并未填写。这说明部分被评估单位在制定政策措施时并未贯彻落实《公平竞争审查制度实施细则》中有关征求相关利害关系人意见或公开征求意见的要求。此外，根据问卷数据显示，有近40%的受访企业表示不知道从何获取和无法获取对公平竞争审查评估报告及根据公平竞争审查修改或废止相关政策的公开信息；有近20%的受访企业表示反映情况或提出建议不能改变政府部门的有关决策。这在一定程度上反映部分被评估单位在制定涉及市场主体经济活动的政策措施时，并没有认真征求其意见，致使企业没有合理的渠道反映自己的诉求，最终消减企业表达自身合理诉求的积极性和主动性。

　　（五）个别文件公平竞争审查质量不高

　　在抽取的124份文件中，有10份文件涉嫌违反《公平竞争审查制度实施细则》的规定，主要体现在以下几个方面：

　　一是奖补政策把握精准度有待进一步提高。部分政策制定机关仍存在制定歧视性奖补政策的行为，包括给予本地经营者财政补贴、给予落户本地的经营者财政奖励、给予特定经营者财政补贴等情形。对特定企业发放财政补贴赋予受益企业非市场化的竞争优势，打破了市场主体间竞争的平衡，变相提高标准以下企业的经营成本，是对财政补贴正向激励作用的削弱。歧视性的奖补政策使部分经营者通过不当手段获得市场竞争优势，不利于维护市场公平竞争秩序。

　　二是限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务。公平竞争审查制度自推行以来，市场营商环境不断优化。但部分政策制定机关仍存在以明确要求、暗示、拒绝或者拖延行政审批、重复检查、不予接入平台或者网络、违法违规给予奖励补贴等方式，限定或者变相限定经营、购买、使用特定经营者的商品和服务。此类政策措施将市场交易机会直接赋予特定企业，剥夺其他企业的平等竞争机会，完全排斥了市场竞争，不利于促进形成统一开放、竞争有序的市场体系。

　　三、关于进一步强化公平竞争审查工作的建议

　　（一）深化对公平竞争审查工作重要性的认识

　　一是提高政治站位。实施公平竞争审查制度是党中央、国务院作出的重大决策部署。2021年，十三届全国人大四次会议表决通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，其中明确“强化公平竞争审查制度的刚性约束，完善公平竞争审查细则，持续清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法”。2022年，中共中央、国务院公布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》进一步强调维护统一的公平竞争制度。2023年，李克强总理在任期内代表国务院在十三届全国人大四次会议上作《政府工作报告》，其中明确提到“加强反垄断和反不正当竞争，全面落实公平竞争审查制度，改革反垄断执法体制”。常德市各级各部门要提高政治站位，从优化营商环境、推动全国统一大市场建设和经济高质量发展的高度，充分认识公平竞争审查制度的重要意义，进一步完善工作机制，明确责任分工，确保各项工作落实到位。

　　二是提升法律意识。2022年公平竞争审查制度正式被纳入新修订的《中华人民共和国反垄断法》，公平竞争审查制度的效力层级进一步提升，从原本规范性文件的软性约束转变为现有法律的刚性约束。现代社会的最高权威是法律，行政机关的创设缘于法律的规定、行政机关的权力源于法律的授予，总而言之，法律是行政机关赖以生存的基础。常德市各级各部门要提升法律意识，按法律所设定的权力范围和要求去行使。没有法律规定，行政机关不得为自己设定法定权力以外的权力，也不得为自己免除法律规定的义务，因此需要按照《反垄断法》第五条的规定，在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。

　　（二）加强公平竞争审查宣传培训

　　一是注重提高宣传培训内容的实操性。宣传培训的重点内容除强化政策解读外，也要重视共性问题研究和典型案例分析。执法是最好的普法，建议强化督导查处一批典型案件，用以增强政策制定机关的公平竞争审查意识，以案促学；同时提高政策制定机关审查具体政策措施的实操能力。

　　二是注重加强宣传培训的互动性。建议常德市各被评估单位举办单位之间的专题培训会、典型案例分享会，交流各单位的工作经验和特色，丈量工作差距；组织单位与高校专家的研讨会，实务与理论相结合，在实践中不断完善公平竞争审查工作；举行单位与社会民众、企业代表的互问互答交流会，听群众呼声、促工作实效。

　　三是扩大宣传培训的范围。政策制定机关的宣传培训对象可以扩大到市场活动参与者，如企业或人民群众，打破竞争合规信息壁垒，在社会范围推广竞争文化及理念，提高公平竞争审查制度的社会关注度，进一步增强市场主体识别、抵制不公平竞争的能力和意识；营造知法守法、懂法用法的社会氛围，进一步维护公平竞争的市场秩序。同时，也要充分利用各类新闻媒介加强竞争倡导，切实转变政策制定机关的观念，激发其维护市场公平竞争的意识自觉。

　　（三）注重建立有效的公平竞争审查激励机制

　　公平竞争审查制度“内部审查”模式实质上更多的是一种自我纠错机制，需要充分的激励机制使得政策制定机关有动力进行审查，为此需要构建合理的激励机制，增强对政策制定机关的审查动机的激励。

　　一是建立对政策制定机关和审查人员的财政补贴和奖励机制。“财政补贴”是为了弥补政策机关进行公平竞争审查工作造成的支出，“奖励”则是为了激励政策制定机关和审查人员能积极贯彻公平竞争审查制度并取得较好效果。

　　二是建立将公平竞争审查制度实施情况纳入人员考核体系的激励机制。政府部门及相关人员的绩效考核，与官员的任免升迁挂钩，能有效形成约束机制与问责机制。根据落实公平竞争审查制度的审查效率和质量情况对相关人员进行奖励或惩罚，优异者给予奖励与表彰，怠惰者给予惩处。绩效考核机制将会在公职人员的职务生涯中发挥长期激励作用。

　　（四）加强公平竞争审查工作中信息化技术的运用

　　信息化技术的快速崛起撼动了整个社会领域的传统作业模式。同样，对于公平竞争审查工作而言，信息化技术与实际工作的结合，可以实现效率提升、留痕回溯的目标。

　　第一，鼓励建立数字化公文办理系统，并将公平竞争审查内嵌至公文办理系统发文程序的必经节点步骤，实现公平竞争审查工作全程留痕和可回溯管理。这一部分可以参考浙江省丽水市市场监管局联合市大数据局研究开发的“公平竞争智慧监管系统”。该系统在各成员单位党政机关协同办公系统发文流程中设立“公平竞争审查”环节，实现自动提醒、智能搜索、科学考核，及时预警等功能，极大提高公平竞争审查工作效能。

　　第二，鼓励建立全市范围内的公平竞争审查数据库，创新运用大数据存储功能，并引进如高校等第三方专业机构，对数据库中的文件是否存在排除限制竞争之问题进行二次审查，切实提高审查实效。

　　第三，鼓励构建公平竞争审查工作联系网络，通过成立各单位公平竞争审查工作联络人的工作群等方式，更好地加强各单位之间的交流。如定期发送公平竞争审查规定和案例至各区各部门供学习、参考；组织对市、区两级公平竞争审查联席会议成员单位的轮训；针对各地发现的相关案例，举一反三，及时进行排查；根据要求做好任务安排、通知传达、收发资料等工作。

常德市公平竞争审查工作联席会议办公室

2023年9月